Автономное учреждение определение вавилова. Изменения в правовом статусе муниципальных и государственных учреждений здравоохранения

В соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (п. 1 ст. 2) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение (АУ) – это государственная (муниципальная) некоммерческая организация, являющаяся учреждением. Когда раньше говорилось о государственном или муниципальном учреждении, всегда имелось в виду бюджетное учреждение (БУ). Сегодня это может быть как БУ, так и АУ.

Это положение отражено в ГК РФ следующим образом: «Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением» (п. 2 ст. 120).

Важно, что на АУ распространяются практически все виды льгот, предусмотренные различными законами для бюджетных учреждений. При этом АУ лишено почти всех ограничений, которые сегодня сопровождают деятельность бюджетного учреждения.

С принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» государственное или муниципальное учреждение может быть как бюджетным, так и автономным, так как это два типа одной организационно-правовой формы.

Обратите внимание!

В ряде региональных нормативно-правовых актов и целевых программ говорится только об одной форме: «бюджетное учреждение». Для распространения положений этих актов и программ на автономные учреждения в них необходимо внести изменения, а именно: указать, что нормативно-правовые акты распространяются не на «бюджетные учреждения», а на «государственные и муниципальные учреждения».

2. Чем отличаются автономные учреждения (АУ) от автономных некоммерческих организаций (АНО)?

Согласно Закону РФ «Об образовании», «Государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций » (ст. 11.1). Российский закон «О некоммерческих организациях» (1996) был принят раньше Закона «Об автономных учреждениях». В нем говорится: «Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования , здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг» (ст. 10).

Поэтому руководители ряда российских регионов, в частности, Тюменской области, не стали дожидаться принятия Федерального Закона «Об автономных учреждениях» и преобразовали ряд бюджетных учреждений (в частности, детские сады) в автономные некоммерческие организации (АНО). Их главное отличие от АУ в том, что они являются негосударственными (схема 1 ).

Схема 1

Деятельность АНО регулируется Законом «О некоммерческих организациях», а не Законом «Об автономных учреждениях». На автономные некоммерческие организации не распространяются льготы, действующие для автономных учреждений (которые могут быть только государственными или муниципальными).

Еще одно ключевое отличие в том, что по решению суда автономные некоммерческие организации могут быть признаны банкротом. Эта мера не распространяется на АУ (см. вопрос № 12).

3. Каким критериям должна соответствовать школа, чтобы стать АУ?

В каждом конкретном случае предложение о переходе школы в АУ принимается учредителем с согласия администрации школы. Администрация школы должна подготовить пакет документов, в том числе провести собрание трудового коллектива и получить его согласие на перевод в АУ. Сегодня эксперты рекомендуют учредителям несколько критериев, которыми следует руководствоваться для принятия этого ответственного решения.

Основными критериями для учредителя при создании автономных учреждений считаются:

– наличие у образовательного учреждения опыта по оказанию платных услуг населению;

– доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15% от общего объема финансирования;

– наличие конкурентной среды;

– наличие проработанных планов стратегического развития, а также финансового плана.

Согласно действующей с 1 января 2008 г. редакции Бюджетного кодекса РФ учредитель бюджетных и автономных учреждений устанавливает им государственные (муниципальные) задания в соответствии с предусмотренной их уставами основной деятельностью. Финансовым обеспечением выполнения заданий являются бюджетные ассигнования (ст. 69.1, 69.2 БК РФ).

Эксперты подчеркивают, что не имеет смысла переводить бюджетное учреждение в автономное, если оно практически полностью финансируется в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. В этом случае учредитель вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т.ч. в рамках сметного финансирования).

Большинство крупных школ сегодня имеют доходы от оказания платных дополнительных образовательных услуг. Эти ОУ могут получить выгоды от смены типа учреждения и должны рассматриваться первыми в списке кандидатов для перевода в АУ.

Эксперты рекомендуют учредителям ОУ руководствоваться данными рейтинга лучших школ, составленными в ходе реализации КПМО и региональных проектов поддержки образования. Образовательные учреждения – победители конкурса лучших школ в рамках КПМО уже имеют опыт реального хозяйствования (в том числе составления планов стратегического и финансового развития, проведения конкурсов, оказания дополнительных платных услуг, работы с попечительским советом). Это чрезвычайно важно в условиях самостоятельного распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, предоставляемыми законом автономному учреждению (см. вопрос № 11) .

4. Можно ли при переходе в АУ сменить учредителя?

Обычно перевод бюджетного учреждения в автономное не предполагает смену учредителя. Новое АУ остается в ведении того же органа власти.

Учредитель автономного учреждения определяется в зависимости от того, на базе какого имущества оно создается. Учредителем федеральных автономных учреждений является Российская Федерация, региональных – субъект РФ, муниципальных – муниципальное образование. В случае со школами речь идет (за незначительными исключениями) об органах муниципальной власти.

Какие функции выполняет учредитель по отношению к АУ?

Согласно ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель ответственен за:

утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств;

реорганизацию и ликвидацию автономного учреждения, изменение его типа;

утверждение передаточного акта или разделительного баланса;

назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

назначение руководителя АУ и прекращение его полномочий; заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя АУ.

Обратите внимание!

В соответствии с п. 9 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» решение о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать сведения об органе-учредителе АУ, наделяемом полномочиями для его создания и ответственном за проведение соответствующих мероприятий.

5. Можно ли насильно перевести школу в автономное учреждение?

Эти опасения были высказаны педагогами при первом знакомстве с проектом закона «Об автономных учреждениях». Возможность насильственного перевода бюджетного образовательного учреждения (а конкретно – школы) в статус автономного с дальнейшим снижением или лишением финансирования (а в худшем случае – даже закрытием), обсуждалась законодателями еще на стадии подготовки законопроекта в комитетах Государственной Думы РФ.

Чтобы поддержать свободное выражение инициативы педагогической общественности, в Закон «Об автономных учреждениях» была внесена принципиальная поправка: решение о создании автономного учреждения путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения (в данном случае – смена статуса школы) принимается по инициативе либо с согласия самого государственного или муниципального учреждения (п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Иными словами, администрация школы может сама выйти к учредителю с предложением изменить тип учреждения с БУ на АУ, либо рассмотреть (принять или отвергнуть) соответствующее предложение учредителя.

И в том, и в другом случае администрация ОУ должна сначала всесторонне обсудить с педагогическим коллективом возможность перехода в АУ. Приняв положительное решение, администрация школы и бухгалтер должны подготовить и завизировать огромное количество бумаг.

В процессе многомесячной подготовки документов администрация примет окончательное решение: готова ли их школа к ответственному шагу смены статуса.

Советуем обратить внимание на высказанное на с. 27–30 данного номера газеты мнение директора гимназии № 40 г. Калининграда Татьяны Павловны Мишуровской, которая уверена, что даже для опытной школьной администрации из шести человек подготовка документов для перехода в АУ будет занимать несколько месяцев. Из этого ясно, что школа не может в одно прекрасное утро «проснуться» в новом для нее статусе автономного учреждения лишь потому, что ей этот статус «навязали» сверху.

Обратите внимание!

Порядок создания автономного учреждения прописан в ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», в Постановлении Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального).

6. Что делать, если учредитель не согласен перевести школу в АУ?

Такие случаи в России уже есть. Ряд школ в российских регионах изъявили желание сменить форму с БУ на АУ, однако учредитель по разным причинам откладывает рассмотрение их заявок. В некоторых регионах (например, в Москве) руководители образования заявили, что пока не собираются менять статус БУ на АУ ни у одной школы города. Однако в других ситуациях отказа учредитель посчитал, что школа пока не готова функционировать в статусе АУ. Причины могут быть следующими:

– отсутствие в школе собственной бухгалтерии, которая необходима для полноценной работы автономного учреждения;

– небольшое количество учащихся и, следовательно, недостаточно высокое финансирование, которое не позволит школе вести активную самостоятельную финансовую деятельность;

– отсутствие в школе источников дополнительного внебюджетного финансирования;

– отсутствие в школе энергичной родительской общественности, в частности, активного управляющего совета, члены которого в дальнейшем могли бы войти в наблюдательный совет АУ.

Одно из главных сомнений учредителя, препятствующих переводу БУ в АУ, заключается в недостаточной подготовленности школы к самостоятельному хозяйствованию. Нужно помнить (см. вопрос № 12) , что в случае взыскания кредиторами по суду часть долгов АУ повисает на учредителе. Это вынуждает его быть особенно осторожным.

Эксперты указывают на то, что некоторые из указанных ситуаций поправимы: у школы может не быть собственного бухгалтера, однако для деятельности АУ достаточно централизованной кустовой бухгалтерии с прозрачным учетом для каждого учреждения отдельно.

В школе может быть немного учеников, однако она может получать заказ от муниципалитета на дополнительные образовательные услуги. Все зависит от активной деятельности ее администрации и управляющего совета.

Однако если школе отказано в переходе в АУ, следует помнить, что решение об этом важном шаге принимает не только коллектив, но и учредитель. Может быть, стоит его переубедить?

Обратите внимание!

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 и является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Минэкономразвития России утверждены (приказом от 20.07.2007 № 261) Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. (Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (п. 6 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях».)

Наблюдательный совет АУ, собирающийся на свои заседания раз в квартал, не является управляющим органом (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Наблюдательный совет АУ, в котором представлены интересы учредителя, осуществляет связь между АУ и его учредителем.

Большинство вопросов, входящих в компетенцию наблюдательного совета, носят совещательный или рекомендательный характер.

Наблюдательный совет по представлению руководителя АУ рассматривает годовую бухгалтерскую отчетность, проекты отчетов о деятельности АУ и использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности. Рассматриваются также предложения руководителя АУ о совершении крупных сделок, вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Наблюдательный совет постфактум утверждает отчетность автономного учреждения. По плану финансово-хозяйственной деятельности АУ наблюдательный совет дает заключение, копия которого направляется учредителю АУ (п. 4 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Решения наблюдательного совета обязательны для руководителя АУ, когда речь заходит о:

– совершении крупных сделок;

– cовершении сделок, в которых имеется заинтересованность;

– проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Все остальные вопросы деятельности АУ относятся к компетенции его руководителя.

Включение в наблюдательный совет представителей организаций-спонсоров, а также СМИ позволит повысить престиж АУ и привлечь дополнительные внебюджетные средства.

8. Должна ли школа, ставшая АУ, заново проходить процедуры лицензирования и аккредитации?

Согласно закону, изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В процессе перехода никто не должен увольняться, а затем писать новое заявление о приеме на работу.

После смены типа учреждения АУ продолжает свою деятельность на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, вплоть до окончания срока действия таких документов.

Это значительно облегчит процедуры перехода из БУ в АУ, так как лицензирование и аккредитация – длительный и трудоемкий процесс.

Обратите внимание!

Школе при переходе в АУ не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий (ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности»), и переоформления иных разрешительных документов (п. 12 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

9. Может ли учредитель в процессе реорганизации изъять некоторое имущество школы?

Это опасение было высказано при обсуждении законопроекта «Об автономных учреждениях». Известны случаи, когда учредители пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, мотивируя это тем, что имущество использовалось не по назначению или не использовалось вовсе.

Согласно закону, учредитель:

на основании перечня видов особо ценного движимого имущества АУ принимает решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному движимому и об исключении из его состава закрепленных за автономным учреждением объектов, перестающих относиться к особо ценному движимому имуществу;

вносит в орган исполнительной власти, на который возложено управление имуществом, предложения о закреплении за автономным учреждением недвижимого имущества и об его изъятии.

Законодатели согласились, что нужно предотвратить изъятие имущества в процессе изменения типа учреждения. Поэтому в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» записано: «... при создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением, не допускается » (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

10. Владеет ли АУ собственным имуществом?

Все имущество автономных учреждений в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» находится в государственной или муниципальной собственности и передается автономному учреждению (так же, как и бюджетному) в оперативное управление в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Имущество (в том числе денежные средства), передаваемое автономному учреждению при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности.

Автономное учреждение не является собственником, однако имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом с учетом определенных в законе ограничений. В рамках этих ограничений оно может использовать имущество, находящееся у него в оперативном управлении, а учредитель (его органы) не полномочен подменять своими решениями и действиями решения и действия автономного учреждения.

Все имущество , находящееся в оперативном управлении автономного учреждения , делится на следующие категории:

недвижимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценное движимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

остальное имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление;

имущество, приобретенное автономным учреждением за счет привлеченных внебюджетных средств.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности, осуществляемой АУ, и от использования закрепленного за АУ имущества. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Обратите внимание!

Перечень всего имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения и передаваемого в оперативное управление АУ, отражается в приложениях к форме предложения о создании АУ (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325).

На основании Постановления Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 особо ценным движимым имуществом признается имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. рублей; а также иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление основной деятельности АУ будет затруднено.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет выделенных учредителем средств. Остальным имуществом, в т.ч. недвижимым имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Это имущество не является его собственностью, однако права АУ по распоряжению им существенно расширены: «остальное имущество» можно, к примеру, сдать в аренду или продать без каких-либо согласований с учредителем. Бюджетные учреждения не имеют такой возможности.

Согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.

11. Может ли АУ свободно распоряжаться своими средствами?

Одна из самых привлекательных черт автономного учреждения – его свобода в распоряжении заработанными средствами. Для бюджетных учреждений границы этой свободы еще более сократились в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса.

С 1 августа 2008 года бюджетное учреждение больше не имеет права без согласования с учредителем расходовать средства, полученные из внебюджетных источников.

В предыдущей редакции Бюджетного кодекса полученные образовательным учреждением внебюджетные средства считались неналоговыми доходами бюджета. В действующей редакции (п. 5 ст. 41 БК РФ) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Таким образом, все привлекаемые бюджетным учреждением доходы из внебюджетных источников должны закладываться в бюджет уже на стадии его составления.

Автономное учреждение (в соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ) лишено этих проблем: его доходы от использования имущества и оказания платных услуг поступают в распоряжение АУ и расходуются им по собственному усмотрению.

АУ может больше не беспокоиться по поводу остатков бюджетных средств на счетах, которые бюджетным учреждением (в соответствии с п. 4 ст. 242 БК РФ) не позднее чем через два последних рабочих дня текущего финансового года должны быть перечислены на единый счет бюджета. Средства на счетах АУ полностью остаются в его распоряжении.

Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ бюджетным учреждениям не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты. АУ имеет право получать кредиты.

Бюджетное учреждение не вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Автономное учреждение этими правами обладает, если получено согласие его учредителя (п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Все это дает школе новые возможности для самостоятельного хозяйствования, проведения конкурсов, заключения договоров с социальными партнерами. Однако свобода распоряжения средствами имеет обратную сторону (схема 2 ).

Схема 2

Сравнение возможностей БУ и АУ

Какие права?	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
Право распоряжения закрепленным имуществом	Не вправе распоряжаться (п. 1 ст. 298 ГК РФ)	Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника (п. 2 ст. 3 Закона)
Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Эти доходы после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов БУ и отражаются в доходах соответствующего бюджета (п. 2 ст. 42 БК РФ). Смета утверждается учредителем	Распоряжается самостоятельно (п. 2 ст. 3 Закона), в т.ч. средствами, полученными от целевого капитала
Права по привлечению заемных средств	Не вправе получать кредиты (п. 8 ст. 161 БК РФ)	Вправе привлекать, так как на АУ не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ
Права по открытию банковских счетов	Федеральные БУ используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ (п. 7 ст. 161 БК РФ)	Вправе открывать счета в кредитных организациях (п. 2 ст. 2 Закона)

12. Может ли обанкротиться АУ?

При обсуждении Закона «Об автономных учреждениях» законодатели и общественность были обеспокоены решением этого вопроса. Действительно, если бюджетное учреждение несет ответственность за свои действия в пределах имеющихся у него денежных средств, то АУ отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Есть вероятность того, что образовательное учреждение заключит рискованную сделку, не справится с обязательствами и кредиторы получат возможность изъять часть имущества АУ за долги. При этом по долгам может быть изъято имущество, без которого школа не сможет продолжить свою деятельность: здание, мебель, учебное оборудование.

Закон ограждает АУ от подобных ситуаций. Взыскание долгов АУ не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем.

В соответствии с п. 1 ст. 65 ГК РФ автономное учреждение не подлежит банкротству: «Юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения , политической партии и религиозной организации, по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом)».

Таким образом, АУ отвечает за долги своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и от взыскания, согласно ст. 120 ГК РФ.

Если же у АУ нет никакого имущества, кроме указанного выше, долг повисает: АУ продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура изъятия имущества за долги не проводится. В этом заключается различие между бюджетным и автономным учреждением: если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспеченными.

Таким образом, школа защищена от процедуры банкротства, но долги все же повисают на учредителе, который передал АУ имущество.

Это еще одна причина, по которой учредитель вынужден тщательно взвешивать решение о переводе каждого бюджетного учреждения в автономное (см. вопрос № 6).

Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность АУ

Сегодня в рамках реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» принято шесть постановлений Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» утверждена форма предложения о создании автономных учреждений. Установление единой формы сведений о государственных (муниципальных) учреждениях позволит объективно и обоснованно принимать решение об изменении их типа на автономное учреждение.

Во исполнение Постановления Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 приказом Минэкономразвития России от 20.06.2007 № 261 утверждены Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Приказом Минэкономразвития России от 22.10.2007 № 354 в них внесены изменения.

Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» установлены соответствующие правила определения видов особо ценного движимого имущества. Отсутствие такого порядка значительно затруднило бы осуществление основной деятельности автономного учреждения.

Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» принят порядок составления и принятия соответствующих отчетов.

Приняты также Постановления правительства, не касающиеся муниципальных образовательных учреждений.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления такими учреждениями, их отношения с учредителями, ответственность по своим обязательствам определяет Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).
Автономным учреждением согласно п. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Являясь юридическим лицом, автономное учреждение от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 2 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).
На основании ст. 5 Закона N 174-ФЗ автономные учреждения могут создаваться путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.
Решение о создании автономного учреждения принимает собственник его имущества - уполномоченный государственный или муниципальный орган.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя: им может быть РФ, субъект РФ, муниципальное образование (п. 2 ст. 6 Закона N 174-ФЗ).
Функции и полномочия учредителя автономного учреждения на основании п. 3 ст. 6 Закона N 174-ФЗ могут осуществлять:
- федеральный орган исполнительной власти в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения утверждено Постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 N 662);
- исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;
- орган местного самоуправления в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.
Следует отметить, что создание автономного учреждения путем изменения существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией (п. 14 ст. 5 Закона N 174-ФЗ).
Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 539.
Исходя из п. 7 ст. 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг, в частности в сфере образования.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения утверждается его учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности (п. п. 1, 2 ст. 4 Закона N 174-ФЗ).
Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников (п. 4 ст. 4 Закона N 174-ФЗ).
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания в силу п. 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ осуществляется с учетом расходов:
- на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных учредителем;
- на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Обратите внимание: если автономное учреждение с согласия учредителя сдает в аренду недвижимое имущество или особо ценное движимое имущество, закрепленное за этим учреждением или приобретенное за счет выделенных учредителем средств, то финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Пунктом 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ автономным учреждениям предоставлено право кроме государственного (муниципального) задания и обязательств выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Согласно п. 3 ст. 101 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ) организации, осуществляющие образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, в том числе автономные образовательные учреждения вправе осуществлять за счет средств физических и (или) юридических лиц образовательную деятельность, не предусмотренную установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.
Имущество автономного учреждения в силу п. 1 ст. 3 Закона N 174-ФЗ закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование.
Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона N 174-ФЗ решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.
Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено п. 6 ст. 3 Закона N 174-ФЗ, согласно которому автономное учреждение имеет право вносить недвижимое имущество, закрепленное за ним или приобретенное за счет средств, выделенных ему учредителем, а также находящееся у учреждения особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.
Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 7 ст. 3 Закона N 174-ФЗ).
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет выделенных учредителем средств (п. 4 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (Постановление ФАС Центрального округа от 22.09.2008 по делу N А62-4105/2007).
На основании п. 2 ст. 8 Закона N 174-ФЗ органами управления автономного учреждения являются:
- наблюдательный совет (в силу ст. 10 Закона N 174-ФЗ создается в составе не менее пяти и не более 11 членов);
- руководитель автономного учреждения (согласно ст. 13 Закона N 174-ФЗ в зависимости от вида учреждения им может быть директор, ректор и др.);
- иные предусмотренные федеральными законами и уставом учреждения органы, например ученый совет.
Реорганизация автономного учреждения и изменение его типа осуществляются в соответствии со ст. 18 Закона N 174-ФЗ. Порядок ликвидации определен ст. 19 данного Закона.
Согласно п. 1 ст. 91 Закона N 273-ФЗ образовательную деятельность автономное учреждение вправе осуществлять только на основании лицензии.
Лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с учетом особенностей, установленных ст. 91 Закона N 273-ФЗ и Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 N 966.
Исходя из п. 1 ст. 92 Закона N 273-ФЗ в отношении основных образовательных программ, реализуемых в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также в отношении основных образовательных программ, реализуемых в соответствии с образовательными стандартами, следует пройти государственную аккредитацию.
Порядок проведения государственной аккредитации образовательных организаций, в том числе автономных образовательных учреждений, по реализации основных образовательных программ (за исключением образовательных программ дошкольного образования) устанавливает Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 N 1039 "О государственной аккредитации образовательной деятельности".
Согласно п. 11 ст. 13 Закона N 273-ФЗ порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если иное не установлено названным Законом.

Приказом Минобрнауки от 30.08.2013 N 1015 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, который является обязательным и для автономных образовательных учреждений.
Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 8 Закона N 273-ФЗ, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования устанавливаются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований, типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных указанным Законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено ст. 99 названного Закона.
Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня их средней заработной платы, определяемого в соответствии с решениями Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. При этом расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, в том числе муниципальных автономных общеобразовательных учреждений, не могут быть ниже уровня средней заработной платы в соответствующем субъекте РФ, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Для малокомплектных образовательных организаций (то есть малокомплектных автономных образовательных учреждений), расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.
К малокомплектным образовательным организациям органы государственной власти субъектов РФ относят образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.
На основании п. 2 ст. 102 Закона N 273-ФЗ закрепленные за государственными и муниципальными образовательными организациями на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты (здания, строения, сооружения) учебной, производственной, социальной инфраструктуры, включая жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития, а также клинические базы, находящиеся в оперативном управлении образовательных организаций или принадлежащие им на ином праве, приватизации не подлежат.
При ликвидации образовательной организации (автономного образовательного учреждения) ее имущество после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели развития образования в соответствии с уставом образовательной организации (п. 3 ст. 102 Закона N 273-ФЗ).
При осуществлении образовательной деятельности автономные образовательные учреждения могут применять как общую систему, так и упрощенную систему налогообложения.
Согласно п. 2 ст. 346.12 НК РФ автономное образовательное учреждение имеет право перейти на упрощенную систему налогообложения (УСН), если по итогам девяти месяцев того года, в котором оно подает заявление о переходе на УСН, доходы, определяемые в соответствии со ст. 248 НК РФ, не превысили 45 млн руб. Это ограничение подлежит индексации не позднее 31 декабря текущего года на коэффициент-дефлятор, установленный на следующий календарный год. На 2014 г. он равен 1,067 (Приказ Минэкономразвития России от 07.11.2013 N 652).
Таким образом, для перехода на УСН с 2015 г. доходы учреждения за девять месяцев 2014 г. не должны превышать 48 015 000 руб. (45 000 000 руб. x 1,067) (Письма Минфина России от 13.01.2014 N 03-11-06/2/248, от 13.12.2013 N 03-11-06/2/54977).
Если величина доходов (по итогам отчетного или налогового периода) автономного учреждения, применяющего УСН, превысит предельный размер, установленный п. 4 ст. 346.13 НК РФ, то учреждению придется перейти на общую систему уплаты налогов. Согласно указанному пункту предельный размер доходов, при котором учреждение еще вправе применять УСН, составляет 60 млн руб. Данная величина подлежит индексации в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 346.12 НК РФ. Учитывая изложенное, предельный размер доходов за налоговый (отчетный) период 2014 г. составляет 64 020 000 руб. (60 000 000 руб. x 1.067) (Письмо Минфина России от 13.01.2014 N 03-11-06/2/248).
Согласно ст. 346.12 НК РФ не вправе применять УСН автономные образовательные учреждения:
- имеющие филиалы и (или) представительства (пп. 1 п. 3);
- средняя численность работников которых за налоговый (отчетный) период, определяемая в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики, превышает 100 человек (пп. 15 п. 3). Порядок расчета среднесписочной численности работников закреплен в Приказе Росстата от 28.10.2013 N 428 "Об утверждении Указаний по заполнению форм федерального статистического наблюдения N П-1 "Сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг", N П-2 "Сведения об инвестициях в нефинансовые активы", N П-3 "Сведения о финансовом состоянии организации", N П-4 "Сведения о численности и заработной плате работников", N П-5(м) "Основные сведения о деятельности организации";
- у которых остаточная стоимость основных средств превышает 100 млн руб. (пп. 16 п. 3). При этом в расчет необходимо брать только имущество, признаваемое амортизируемым согласно положениям гл. 25 НК РФ. Так, например, стоимость земельного участка не будет учитываться при определении предельной величины остаточной стоимости основных средств, поскольку данный объект не является амортизируемым.
Обратите внимание: проводить проверки на соответствие критериев, установленных ст. 346.12 НК РФ, автономное образовательное учреждение должно на конец отчетного (налогового) периода. Если показатели окажутся выше предельных, то учреждение утрачивает право на применение УСН с начала того квартала, в котором произошло такое несоответствие. Это означает, что с начала квартала автономное образовательное учреждение будет считаться перешедшим на общий режим налогообложения и ему необходимо будет исчислить и уплатить в бюджет все налоги.
Также не вправе применять УСН автономные учреждения, не уведомившие о переходе на УСН в сроки, установленные пп. 1 и 2 ст. 346.13 НК РФ (пп. 19 п. 3 ст. 346.12 НК РФ).
Напомню: согласно п. 1 ст. 346.13 НК РФ учреждения, изъявившие желание перейти на УСН со следующего календарного года, должны уведомить об этом налоговый орган по месту своего нахождения не позднее 31 декабря календарного года, предшествующего календарному году, начиная с которого они переходят на УСН. Вновь созданное автономное образовательное учреждение вправе уведомить о переходе на УСН не позднее 30 календарных дней с даты постановки на учет в налоговом органе, указанной в свидетельстве о постановке на учет, выданном в соответствии с п. 2 ст. 84 НК РФ (п. 2 ст. 346.13 НК РФ).
На основании п. 2 ст. 346.11 НК РФ при применении УСН образовательные учреждения освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль организаций (за исключением налога, уплачиваемого с доходов, облагаемых по налоговым ставкам, предусмотренным п. п. 3 и 4 ст. 284 НК РФ), налога на имущество, НДС, за исключением НДС, подлежащего уплате в соответствии с НК РФ при ввозе товаров на территорию РФ и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, а также НДС, уплачиваемого в соответствии со ст. 174.1 НК РФ.
Иные налоги данные учреждения уплачивают в соответствии с законодательством о налогах и сборах.
При применении УСН автономное образовательное учреждение вправе выбрать объект налогообложения. В случае если учреждение выбрало в качестве объекта налогообложения доходы, налоговая ставка согласно п. 1 ст. 346.20 НК РФ устанавливается в размере 6%.
Если учреждение выбрало в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, то налоговая ставка устанавливается в размере 15%.
Законами субъектов РФ могут быть установлены дифференцированные налоговые ставки в пределах от 5% до 15% в зависимости от категорий налогоплательщиков (п. 2 ст. 346.20 НК РФ).
Согласно ст. 346.15 НК РФ при определении объекта налогообложения учитываются:
- доходы от реализации, определяемые в соответствии со ст. 249 НК РФ;
- внереализационные доходы, определяемые в соответствии со ст. 250 НК РФ.
Не учитываются при определении объекта налогообложения доходы, предусмотренные п. 1.1 ст. 346.15 НК РФ, в частности доходы, перечень которых содержит ст. 251 НК РФ.
В соответствии с пп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ не учитываются доходы в виде имущества, полученного государственными (муниципальными) учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней.
На основании пп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ не учитываются доходы в виде имущества, полученного налогоплательщиком в рамках целевого финансирования.
К средствам целевого финансирования относится имущество, полученное и использованное по назначению, определенному источником финансирования или федеральными законами, в виде субсидий, предоставленных автономным учреждениям.
В силу пп. 22 п. 1 ст. 251 НК РФ не учитываются доходы в виде имущества, безвозмездно полученного государственными (муниципальными) образовательными учреждениями на ведение уставной деятельности.
Кроме того, не включаются в налоговую базу субсидии, полученные автономным образовательным учреждением от учредителя на выполнение установленного им государственного (муниципального) задания, но при условии, что указанные учреждения ведут раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования (Письмо Минфина России от 31.07.2009 N 03-11-06/2/141).
Обратите внимание: при отсутствии раздельного учета у автономного образовательного учреждения, получившего средства целевого финансирования, эти средства рассматриваются как подлежащие налогообложению с даты их получения.
Что касается других финансовых поступлений в автономные образовательные учреждения, то в соответствии со ст. 249 НК РФ доходом от реализации признается выручка от реализации услуг.
Услугой для целей налогообложения признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5 ст. 38 НК РФ).
Таким образом, если автономным образовательным учреждением оказываются платные образовательные услуги, то взимаемая плата за оказанную услугу является для этого учреждения доходом от реализации услуг, датой получения которого признается день поступления платы на счета в банках и (или) в кассу (п. 1 ст. 346.17 НК РФ).
Порядок определения расходов для автономных образовательных учреждений, выбравших объект налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", установлен ст. 346.16 НК РФ. При этом расходы признаются таковыми после их фактической оплаты, на что указывает п. 2 ст. 346.17 НК РФ.
Замечу, что согласно данному пункту расходы на оплату труда учитываются в составе расходов в момент погашения задолженности путем списания денежных средств с расчетного счета налогоплательщика - автономного образовательного учреждения, выплаты из кассы, а при ином способе погашения задолженности - в момент погашения.
Аналогичный порядок применяется в отношении уплаты процентов за пользование заемными средствами (включая банковские кредиты) и при оплате услуг третьих лиц.
Расходы на приобретение (сооружение, изготовление) основных средств, достройку, дооборудование, реконструкцию, модернизацию и техническое перевооружение основных средств, а также расходы на приобретение (создание самим налогоплательщиком) нематериальных активов, учитываемые в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 346.16 НК РФ, отражаются в последнее число отчетного (налогового) периода в размере уплаченных сумм.
При этом данные расходы учитываются только по основным средствам и нематериальным активам, используемым при осуществлении предпринимательской деятельности.
Согласно п. 3.1 ст. 346.21 НК РФ автономные образовательные учреждения, выбравшие в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшают сумму налога (авансовых платежей по налогу), исчисленную за налоговый (отчетный) период, на сумму:
1) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское и социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, уплаченных (в пределах исчисленных сумм) в данном налоговом (отчетном) периоде;
2) расходов по выплате в соответствии с законодательством РФ пособия по временной нетрудоспособности (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за дни временной нетрудоспособности работника, которые оплачиваются за счет средств работодателя и число которых установлено Федеральным законом от 29.12.2006 N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством", в части, не покрытой страховыми выплатами, произведенными работникам страховыми организациями, имеющими лицензии, выданные в соответствии с законодательством РФ, на осуществление соответствующего вида деятельности, по договорам с работодателями в пользу работников на случай их временной нетрудоспособности (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за дни временной нетрудоспособности, которые оплачиваются за счет средств работодателя и число которых установлено данным Законом;
3) платежей (взносов) по договорам добровольного личного страхования, заключенным со страховыми организациями, имеющими лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, в пользу работников на случай их временной нетрудоспособности (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за дни временной нетрудоспособности, которые оплачиваются за счет средств работодателя и число которых установлено Законом N 255-ФЗ.
Указанные платежи (взносы) уменьшают сумму налога (авансовых платежей по налогу), если сумма страховой выплаты по таким договорам не превышает определяемого в соответствии с законодательством РФ размера пособия по временной нетрудоспособности (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за дни временной нетрудоспособности работника, которые оплачиваются за счет средств работодателя и число которых также установлено данным Законом.
При этом сумма налога (авансовых платежей по налогу) не может быть уменьшена на сумму указанных в п. 3.1 ст. 346.21 НК РФ расходов более чем на 50%.

Галина Дмитриевна Отнюкова, кандидат юридических наук, профессор кафедры предпринимательского права МГЮА.

Вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - ФЗ об АУ). Этот Закон затрагивает интересы огромного числа работников сфер образования, науки, культуры, всех, кто трудится, получая заработную плату за счет средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов. Понятно беспокойство этих людей за судьбы свои и своих организаций, которое высказывалось при обсуждении законопроекта о создании автономных учреждений. К чести наших законодателей следует отметить, что большинство высказанных в процессе этих обсуждений замечаний и рекомендаций учтено при окончательной работе над законопроектом.

Рассмотрим некоторые вопросы, касающиеся правового статуса и деятельности автономных учреждений.

Что такое автономное учреждение?

В проекте Закона, принятом в первом чтении, отсутствовало понятие автономного учреждения. В ст. 2 законопроекта содержалась лишь общая характеристика автономного учреждения как юридического лица.

Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона).

Из буквального смысла этого определения вроде бы следует, что речь идет только об органах государственной и муниципальной власти, реализующих функции управления в соответствующих сферах и действующих в качестве юридических лиц - автономных учреждений. Однако это не так. Из анализа ФЗ об АУ далее следует, что автономные учреждения - это не органы власти, а подведомственные им организации культуры, образования, науки, здравоохранения и др., которые осуществляют образовательную деятельность, лечат людей, обеспечивают доступ граждан к культурным ценностям. И задачей Закона является определение правового статуса автономных учреждений, основ управления ими, отношений с их учредителями, с участниками гражданского оборота.

Отметим, что предмет деятельности автономных учреждений и учреждений, не обладающих статусом автономных (ими являются бюджетные организации), может совпадать - это сфера оказания социально значимых услуг гражданам, реализующим свои конституционные права, в том числе на бесплатное общее, среднее профессиональное, высшее (в последнем случае - на конкурсной основе) образование в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 43 Конституции РФ).

Бюджетный кодекс РФ, ГК <1> различают бюджетные и автономные государственные или муниципальные учреждения.

<1> В связи с принятием ФЗ "Об автономных учреждениях" в Бюджетный, Гражданский кодексы и ряд других законов внесены изменения // Российская газета. 2006. 8 ноября.

Говоря о соотношении бюджетных и автономных учреждений, отметим, что круг бюджетных организаций шире: не всякое бюджетное учреждение может быть преобразовано в автономное. В автономное преобразуются учреждения, которые наряду с услугами, осуществление которых финансируется из бюджета (в сфере науки, здравоохранения, образования и др.), способны оказывать те же услуги населению, но за плату на основе гражданско-правовых договоров об оказании услуг. Например , органы государственной и муниципальной исполнительной власти, создаваемые для осуществления управленческих функций, являются одновременно юридическими лицами - бюджетными учреждениями, преобразование которых в автономные учреждения противоречило бы их назначению - выступать в качестве органов власти, регулирующих и контролирующих деятельность подведомственных учреждений. И, напротив, учреждения культуры, искусства, образования и др., непосредственно оказывающие услуги гражданам, и сейчас в установленном порядке, под жестким контролем государства за расходованием средств, предоставляют эти услуги за плату. Преобразование в автономные учреждения многими из них рассматривается как благо: автономный режим деятельности позволяет выйти из-под прессинга государства, зарабатывать и расходовать средства самостоятельно, а не по утвержденной органом власти смете.

В силу ст. 161 БК РФ организации, наделенные государственным и муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, признаются бюджетными организациями.

Бюджетный кодекс определяет бюджетные учреждения как организации, созданные для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ч. 1 ст. 161 БК).

С позиций БК РФ все государственные учреждения (как бюджетные, так и автономные) и даже предприятия осуществляют деятельность по предоставлению государственных или муниципальных услуг на основе установленных им заданий по предоставлению услуг (ст. 176). В подзаконных актах мы встречаемся с термином "государственные услуги" применительно к деятельности органов власти. Например , в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2> установлено, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствующей сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг (п. 5 Указа).

В связи с этим необходимо различать: 1) государственные услуги органов власти и 2) услуги подведомственных им учреждений, которые по терминологии БК также являются государственными. Первые оказываются от имени государства, и за их осуществление взимаются в бюджет пошлина, сбор, иные платежи, поступающие, как правило, в бюджет (например, пошлина за услуги Федеральной регистрационной службы).

Государственные и муниципальные учреждения оказывают услуги от своего имени. При этом выделим услуги в рамках установленного для них государством задания, например задания (контрольных цифр) по набору студентов на бесплатное обучение. Указанные услуги предоставляются гражданам частично за плату (например, при посещении ими музеев) или бесплатно (бесплатное образование). Оказание таких услуг на основе заданий финансируется из соответствующего бюджета. Сверх этих заданий услуги могут предоставляться на платной основе. Средства в виде платы за услуги от граждан поступают в распоряжение учреждений и используются с лицевых счетов бюджетных учреждений и расчетных счетов автономных.

Бюджетное и автономное учреждение различаются, прежде всего, по способу финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем.

Деятельность бюджетных учреждений, связанная с выполнением заданий учредителя, финансируется по смете. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов (п. 6 ст. 161 БК РФ). Смета утверждается не самим учреждением, а органом государственной или муниципальной власти, выступающим распорядителем бюджетных средств. Расходование средств строго по смете, конечно, сковывает инициативу организации. Орган власти - распорядитель бюджетных средств утверждает смету на основе установленного им задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (п. 4 ст. 159 БК РФ).

Автономному учреждению смета не утверждается. Средства для осуществления деятельности автономного учреждения по выполнению задания государства выделяются в виде субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных, не запрещенных федеральными законами источников (ч. 4 ст. 4 ФЗ об АУ), т.е. бюджетные средства общей суммой без распределения по статьям затрат. Это, безусловно, свидетельствует о большей степени самостоятельности в планировании и использовании бюджетных средств автономных учреждений по сравнению с бюджетными.

Порядок определения заданий по предоставлению государственных услуг для бюджетных и автономных учреждений, планирования объемов финансирования из средств бюджетов для этих целей в общем виде урегулирован Бюджетным кодексом РФ (ст. ст. 159 - 161, 176 - 178), а для бюджетных учреждений также другими законами (например, Законом РФ "Об образовании") и подзаконными актами.

Автономные учреждения - новый институт. Поэтому условия и порядок формирования заданий учредителя и порядок его финансового обеспечения будут определены дополнительно подзаконными актами: в отношении федеральных автономных учреждений - Правительством РФ. Закон об АУ на этот счет говорит лишь о факторах, которые необходимо учитывать при планировании объемов финансового обеспечения выполнения заданий государства, установленных автономному учреждению (такие как затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем, или созданным, или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов на имущество, включая земельные участки; расходы на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке (ч. 3 ст. 4 Закона об АУ)).

На основе изложенного можно предложить следующее понятие: автономное учреждение - это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично) и финансируемая в этих целях из бюджета, а также осуществляющая деятельность по оказанию платных услуг на основе гражданско-правовых договоров, доходы от которой поступают в ее самостоятельное распоряжение и не учитываются в качестве доходов соответствующих бюджетов.

Автономные и другие учреждения

Итак, государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными и автономными. Помимо государственных и муниципальных могут существовать также частные учреждения. Возможность возникновения частных учреждений до внесения в ГК (ст. 120) и ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" изменений прямо не предусматривалась, хотя и не утверждалось, что учреждения могут быть исключительно государственными или муниципальными.

Частное учреждение может создаваться гражданином или юридическим лицом, государственное или муниципальное - соответственно РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Все эти учреждения относятся к одной организационно-правовой форме юридического лица, составляя разновидности учреждений в рамках этой правовой формы.

Можно выделить общие признаки, которые позволяют законодателю регулировать их статус и деятельность в рамках одной организационно-правовой формы:

Создаются одним учредителем - собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.
Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право - право оперативного управления.

Обладая указанным правом, учреждения владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и его назначением (п. 1 ст. 296 ГК). Собственником имущества государственного или муниципального учреждения являются РФ, субъект РФ, муниципальное образование (в зависимости от того, кто из них создал учреждение).

Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (если они имеют право заниматься таковой), поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества (такое же право есть у собственника в отношении казенных предприятий).

Изъятие имущества учреждения, приобретенного им за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, не допускается. Автономное учреждение не является разновидностью автономной некоммерческой организации в смысле ст. 10 Закона о некоммерческих организациях. Автономная некоммерческая организация является собственником своего имущества и создается по решению граждан и (или) юридических лиц. А автономное учреждение даже на свои доходы не приобретает право собственности, имущество принадлежит ему на праве оперативного управления, а создается автономное учреждение по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления.

От частного учреждения автономное отличается, прежде всего, по форме собственности, на базе которой функционирует, - имущество частного учреждения является объектом права частной собственности учредителя (гражданина или юридического лица), а имущество автономного, равно как и бюджетного, - принадлежит на праве собственности государству или муниципальному образованию, в зависимости от того, кто из них является учредителем.

Совпадает ли правоспособность автономного и бюджетного учреждения?

Отметим, что правоспособность любой некоммерческой организации является специальной. Они создаются для реализации строго определенных целей и задач. Автономное учреждение - некоммерческая организация, поэтому совершаемые сделки с имуществом должны соответствовать целям ее деятельности.

Любое учреждение имеет имущество, закрепленное за ним собственником или приобретенное им за счет средств, выделенных ему собственником. Это, прежде всего, здания, оборудование, приборы, книжный фонд, оргтехника и пр. Так вот, бюджетное учреждение вообще не вправе отчуждать такое имущество, например, продать коммерческой организации, даже с согласия собственника, или иным способом распоряжаться им (п. 1 ст. 298 ГК). Отметим, что в целях финансовой поддержки отдельных бюджетных организаций специальным законодательством им было разрешено с согласия собственника сдавать имущество (в частности, помещения) в аренду. Доходы, полученные от сдачи имущества - объектов федеральной собственности в аренду организациями культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивными, образовательными учреждениями, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов учреждений. Эти средства, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, направляются на их содержание сверх сумм расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на финансирование деятельности бюджетных учреждений (ст. 33 ФЗ от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <3>).

Правоспособность автономного учреждения шире.

В составе имущества, закрепленного за автономным учреждением, выделяются: 1) объекты недвижимости; 2) особо ценное движимое имущество (виды такого имущества определяются в порядке, установленном Правительством РФ).

Автономное учреждение в силу ст. 298 ГК, ст. 3 Закона об АУ вправе с согласия собственника распоряжаться этим имуществом (напомним, что ГК запрещает бюджетному учреждению совершение таких сделок в принципе). При этом средства, полученные от продажи, аренды закрепленного за автономным учреждением имущества на праве оперативного управления, в доходах бюджетов не учитываются (ст. ст. 42, 43 БК РФ), поступают и используются с расчетных счетов в кредитных организациях (а не с лицевых счетов территориальных подразделений Федерального казначейства, как это установлено для доходов от аренды бюджетных учреждений). Если автономное учреждение имущество в аренду не сдает, оно получает средства из бюджета на содержание этого имущества в виде субсидий, субвенций. При сдаче имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4 Закона об АУ).

Сделки, совершенные автономным учреждением без согласия учредителя (в тех случаях, когда этого требует закон), являются недействительными (ничтожными) в силу ст. 168 ГК.

Обратим внимание, что отчуждение, например, здания в частную собственность не исключается, но только с согласия собственника. Такая сделка является по сути приватизацией, но таким ее видом, на которую ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не распространяется (ст. 3 Закона о приватизации). Получается, что приватизация имущества учреждений в плановом порядке - на основе программы (прогнозного плана) приватизации (как это предусмотрено Законом о приватизации) не производится, но в принципе это возможно даже в отношении зданий - их самого ценного имущества - с согласия собственника. Предварительно такой вопрос рассматривается по предложению руководителя автономного учреждения наблюдательным советом учреждения, который дает (или нет) по нему рекомендацию. Отрицательная рекомендация не является препятствием для отчуждения имущества руководителем с согласия собственника. В целях охраны интересов государства, трудового коллектива учреждения следовало бы вопрос об отчуждении объектов недвижимости (с согласия собственника) отнести к компетенции коллегиальных органов управления учреждения - применительно к вузам, к компетенции Ученого совета и наблюдательного совета. Такой жизненно важный вопрос для трудового коллектива нельзя решать единолично, пусть и с согласия собственника.

Движимым имуществом, не относящимся к особо ценному, а также всем остальным имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно.

Остальное имущество - это закрепленное за ним собственником имущество (кроме указанных выше двух видов объектов), а также доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, и объекты, приобретенные за счет этих доходов. Этим имуществом автономное учреждение распоряжается самостоятельно, не испрашивая согласия собственника. Исключение составляет распоряжение путем вклада в имущество других юридических лиц в качестве их учредителя, участника. Указанные действия допускаются только с согласия учредителя (п. 6 ст. 3 Закона об АУ). Если в отношении имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, его руководитель намерен совершить крупную сделку, он должен получить одобрение этой сделки у наблюдательного совета. Акт одобрения принимается в форме решения, которое является для руководителя обязательным. Крупной признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, распоряжением имуществом, если цена сделки либо стоимость отчуждаемого или приобретаемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов АУ. Уставом учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. Совершенная без одобрения наблюдательного совета крупная сделка является оспоримой - она может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя (ст. 15 ФЗ об АУ). Однако суд признает ее недействительной только в случае, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом. Такие же последствия наступают при совершении так называемых сделок с заинтересованностью (если, например, контрагентом учреждения является сам его руководитель, его заместитель, член наблюдательного совета или их близкие родственники, перечисленные в п. 3 ст. 16 ФЗ об АУ) без предварительного одобрения сделки наблюдательным советом.

При этом надо иметь в виду, что любая сделка, если она противоречит специальной правоспособности автономного учреждения, является ничтожной (ст. 168 ГК).

Доходы учреждения

Подчеркнем, что доходы автономного учреждения от платных услуг и от разрешенного использования государственного и муниципального имущества не планируются собственником как источник доходов соответствующего бюджета. В отношении этих доходов автономное учреждение не является участником бюджетного процесса в качестве получателя бюджетных средств. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права требовать от автономного учреждения: представления бюджетной заявки для планирования доходов и расходов за счет доходов учреждения (таковая представляется только в целях выделения бюджетных средств для выполнения установленного задания); зачисления средств доходов на единый счет бюджета; расходования средств с лицевого счета, открытого в территориальном органе Федерального казначейства. С лицевого счета используются только средства, полученные из бюджета для выполнения государственного задания. Отметим, что при этом собственником средств - доходов, а также имущества, приобретенного на эти средства, является соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

Именно в таком смысле о соотношении права собственности (гражданского права) и публичного (бюджетного) права говорит п. 9 ст. 2 Закона об АУ: "Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества".

Денежные средства, заработанные автономным учреждением в результате предпринимательской и другой приносящей доходы деятельности, а также от использования имущества расходуются им с расчетных счетов, открытых в кредитных организациях. Выбор кредитных организаций осуществляется по согласованию с наблюдательным советом - коллегиальным органом управления автономным учреждением, создаваемым в порядке, предусмотренном ФЗ об АУ. По итогам рассмотрения наблюдательным советом предложения руководителя АУ по данному вопросу совет дает заключение. На основе этого заключения руководитель учреждения принимает решение (п. 3 ст. 11 ФЗ об АУ). Однако, как следует из анализа ст. 11 ФЗ об АУ, заключение наблюдательного совета, в отличие от таких его актов, как решения, не является обязательным для руководителя учреждения. Не предусматривает Закон и последствий неучета мнения наблюдательного совета, выраженного в заключении.

При необходимости автономное учреждение имеет право получать кредиты и займы. Если при этом сделка займа, кредита является крупной, необходимо получить одобрение наблюдательного совета. Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты, займы (п. 8 ст. 161 БК РФ). Даже унитарные предприятия совершают заимствования по согласованию с собственником его имущества объема и направлений использования привлекаемых средств (ст. 24 ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

Общим условием законности заимствования АУ является соответствие цели сделки специальной правоспособности АУ.

Право автономного учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность

Основной интерес действующих бюджетных организаций в преобразовании их в автономные учреждения заключается в возможности оказывать услуги, относящиеся к их основной уставной деятельности (научной, образовательной и пр.), за плату и использовать полученные средства на развитие основной деятельности, в том числе на достойную заработную плату сотрудников. При этом учреждение совершенно самостоятельно в определении направлений использования доходов (соответствующих уставным целям), соотношений распределения использования средств на стимулирование труда работников, совершенствование процесса оказания услуг и выполнения работ, приобретение оборудования, например лабораторного, ремонт помещений и пр. При этом традиционный для бюджетных организаций контроль за использованием средств со стороны органов финансового контроля, например вышестоящего государственного органа - распорядителя бюджетных средств, в отношении автономных учреждений осуществляется только в отношении бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного задания. Как мы отмечали выше, доходы, полученные автономным учреждением от оказания платных услуг, бюджетными средствами не являются. В результате преобразований выиграют прежде всего учреждения с квалифицированным кадровым составом, прочной материальной базой, грамотной кадровой политикой, востребованностью услуг, честным руководителем, болеющим за дело процветания учреждения. И, напротив, трудовому коллективу и организации в целом не повезет, если победят корысть и несправедливость в распределении заработанных коллективом средств.

Уставная деятельность некоммерческой организации в виде оказания услуг за плату не является предпринимательской деятельностью: организация не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяет полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Члены трудового коллектива - работники, а не участники организации, а расходы на заработную плату - затраты, которые входят в себестоимость оказываемых услуг.

Правовые формы оказания платных услуг

Основной правовой формой, используемой во взаимоотношениях автономного учреждения и потребителя его услуг, является договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК). Например , в этой статье прямо упоминаются медицинские, образовательные услуги. Любые услуги, которым не посвящены отдельные главы ГК, охватываются регулированием нормами гл. 39 ГК. Найдут также применение договоры о выполнении работ (договор подряда).

В силу п. 6 ст. 4 ФЗ об АУ автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. В некоторые учреждения высшего профессионального образования можно поступить даже за плату только на конкурсной основе. Соответственно, порядок заключения договоров между вузом и студентом регулируется специальным законодательством об образовании. Сама договорная конструкция об оказании услуг каждому гражданину как клиенту, пациенту и на одинаковых условиях является публичным договором. Правда, в соответствии со ст. 426 ГК услуги на основе публичного договора оказывают только коммерческие организации. Полагаем, что потребности практики развития деятельности по оказанию услуг некоммерческими организациями могут потребовать и изменения ст. 426 ГК указанием на возможность реализации услуг по публичному договору также и некоммерческими организациями.

Кроме основной деятельности, собственно, для чего автономное учреждение и было создано, оно вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. 7 ст. 4 ФЗ об АУ). Если эти виды деятельности носят систематический характер и подпадают под перечень, предусмотренный ст. 24 Закона о некоммерческих организациях (например, отвечающее целям создания организации производство товаров и услуг, приобретение и реализация ценных бумаг), такая деятельность признана указанным Законом предпринимательской (ФЗ об АУ вообще не оперирует понятием "предпринимательская деятельность").

Как образуется автономное учреждение?

Автономное учреждение создается в качестве нового юридического лица или образуется путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Изменение типа бюджетного учреждения на автономное не допускается до утверждения порядка определения особо ценного движимого имущества (ст. 20 ФЗ об АУ).

Изменение типа учреждения не является реорганизацией (это специально подчеркивается в п. 14 ст. 5 ФЗ об АУ), преобразование здесь происходит в рамках одной организационно-правовой формы - учреждения. Новое юридическое лицо при этом не появляется. Соответственно, новое автономное учреждение регистрируется в установленном порядке в качестве юридического лица, а при изменении типа учреждения - вносятся изменения в его устав.

К сожалению, когда речь идет об изменении типа учреждения - бюджетного на автономное, ФЗ об АУ оперирует терминологией, применяемой обычно к реорганизации. Напомним, что юридические лица в соответствии с ГК образуются путем создания или реорганизации. Одним из видов реорганизации юридических лиц является преобразование, сущность которого заключается в прекращении одного и возникновении другого юридического лица с правопреемством. При этом изменяется организационно-правовая форма юридического лица (п. 5 ст. 58 ГК). Способ образования (создание или реорганизация) указывается, наряду с другой информацией о юридическом лице, в Едином государственном реестре юридических лиц. В ФЗ об АУ говорится о создании автономного учреждения путем учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (п. 1 ст. 5 ФЗ об АУ). В соответствии с п. 4 ст. 5 Закона "решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни".

Между тем, коль скоро изменение типа учреждения сам законодатель не признает реорганизацией, правильнее было бы говорить о преобразовании бюджетного учреждения в автономное в рамках одной организационно-правовой формы. Соответственно надо различать преобразование как вид реорганизации с изменением организационно-правовой формы юридического лица (например, о таком преобразовании унитарного предприятия в государственное или муниципальное учреждение говорит ст. 34 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) и преобразование без изменения организационно-правовой формы. Например , преобразование казенного предприятия в предприятие с правом хозяйственного ведения рассматривается указанным Законом как изменение вида предприятия, не являющееся реорганизацией (п. 4 ст. 29 Закона). Аналогичным образом не относится к реорганизации преобразование закрытого акционерного общества в открытое и наоборот (ст. 68, п. 2 ст. 97 ГК).

Имеются и другие некорректные формулировки ФЗ. Так, п. 9 ст. 5 определяет содержание решения о создании автономного учреждения путем изменения его типа:

в нем указываются сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения. Учредитель создает организацию, а при преобразовании в рамках одной организационно-правовой формы этого не происходит. Бюджетное учреждение уже существует. Решается вопрос лишь об изменении его типа. Поэтому правильнее было бы говорить о содержании решения о преобразовании учреждения и о том органе власти, в компетенцию которого входит это решение (а не об учредителе);

указываются сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимости и особо ценного движимого имущества. Имущество закрепляют за вновь создаваемым юридическим лицом. В случае изменения типа учреждения имущество не закрепляется, а сохраняется за учреждением.

При обсуждении проекта Закона многие высказывали опасение, что не все имеющееся у бюджетного учреждения имущество будет сохранено за ним, когда будет изменен его тип на автономное учреждение.

В Законе этот вопрос решен следующим образом. Не допускается изъятия или уменьшения имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (п. 11 ст. 5 ФЗ об АУ).

Что касается заработанных в результате осуществления приносящей доходы деятельности средств и приобретенного за счет этих средств имущества, они находятся в самостоятельном распоряжении бюджетного учреждения (п. 2 ст. 298 ГК) и, соответственно, продолжают оставаться в их распоряжении при изменении типа учреждения.

Имеет ли юридическое значение отнесение преобразования бюджетного учреждения к изменению типа организации, не относящегося к реорганизации?

При реорганизации создается новое юридическое лицо. Для трудовых отношений это означает переоформление трудовых договоров работников с новым работодателем. При отказе работника от продолжения работы трудовой договор с ним расторгается (п. 6 ч. 1 ст. 77 ТК РФ). Изменение типа учреждения повлечет лишь изменение записи в трудовой книжке работника указанием на изменение типа учреждения.

Как нами уже указывалось, не надо регистрировать в налоговых органах новую организацию. Вносятся лишь изменения в учредительные документы.

При реорганизации в форме преобразования лицензия на вид лицензируемой деятельности переоформляется (ст. 11 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). При изменении типа учреждения переоформления лицензии не требуется: автономное учреждение продолжает свою деятельность на основе ранее выданной лицензии. Сохраняют юридическую силу и другие разрешительные документы, ранее выданные бюджетному учреждению до окончания срока их действия, в частности имеющее особое значение для образовательных учреждений свидетельство о государственной аккредитации учреждения (п. 12 ст. 5 Закона об АУ).

Надо отметить, что, хотя изменение типа учреждения и не является реорганизацией, все же применяются некоторые правила о реорганизации: Закон говорит о применении п. п. 1 и 2 ст. 60 ГК об обязанности учредителя письменно извещать кредиторов о принятом решении о преобразовании. Кредиторы имеют право прекращения или досрочного исполнения обязательств, должником по которым является преобразуемое юридическое лицо, и возмещения убытков.

Ограничения в отношении преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения

Закон предусматривает следующие ограничения на преобразование учреждений в автономные.

Бюджетное учреждение не преобразуется в автономное учреждение без его на то согласия. Решение органа власти (в отношении федеральных учреждений это компетенция Правительства РФ) принимается по инициативе или с согласия самого учреждения. Акт согласия - одобрения изменения типа учреждения принимается его высшим коллегиальным органом управления (при наличии такового). В вузах, например, таким высшим органом управления является Ученый совет. Представляется, что в учреждениях, где нет коллегиального органа управления, при решении вопроса о преобразовании учреждения в автономное следовало бы учитывать мнение трудового коллектива.

Преобразование не должно повлечь нарушение конституционных прав граждан (права на бесплатное образование, права на участие в культурной жизни и др.). В этих целях органами власти разрабатывается обоснование по каждому учреждению (с согласия или по инициативе бюджетного учреждения), в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий создания автономного учреждения, доступности учреждения для населения и качества выполняемых работ, оказываемых им услуг.

Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается (п. 3 ст. 20 Закона). Но они могут создаваться как юридические лица.

Кроме этого, Правительством РФ могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения; не только Правительством РФ, но также органом государственной власти или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных и муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Полагаем, что такие важные вопросы, затрагивающие существенные интересы учреждений и их работников, как условия и критерии их преобразования в автономные учреждения, должны устанавливаться непосредственно в Законе. Что касается перечня учреждений, не подлежащих преобразованию, в Законе также должны быть предусмотрены критерии, исключающие их преобразование.

Наверное, не все учреждения захотят или смогут стать автономными. Ведь в принципе они вправе, если это предусмотрено в уставе, получать доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, которые поступают в их самостоятельное распоряжение (п. 2 ст. 298 ГК).

К сожалению, эту норму ГК Бюджетный кодекс просто "задавил". А ведь и руководителям, и членам трудовых коллективов многих учреждений лучше, чем эта норма, и желать нечего. Почему новому типу учреждения будет разрешено иметь счета в любых кредитных учреждениях, а действующим сегодня бюджетным учреждениям использовать заработанные средства можно только с лицевых счетов органов Федерального казначейства? Не проще ли вместо преобразования учреждений в автономные дать им возможность в полной мере использовать ст. 298 ГК о самостоятельном распоряжении заработанными ими доходами? Кстати, традиционная форма государственных и муниципальных учреждений остается одним из надежных форпостов в обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности от несправедливой приватизации. Ведь ценным государственным имуществом, в частности зданиями, бюджетное учреждение не вправе распоряжаться даже с согласия собственника.

Ответственность автономного учреждения

Изменение типа учреждения принципиально меняет характер его ответственности по обязательствам.

Напомним, что бюджетное учреждение (равно как и частные) отвечает перед кредиторами только денежными средствами. При недостаточности таковых субсидиарную ответственность перед кредиторами несет собственник имущества учреждения. Соответственно учреждения не подлежат банкротству.

Автономное учреждение отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, за исключением закрепленного за ним недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также имущества, приобретенного учреждением за счет выделенных ему собственником средств. РФ, субъект РФ, муниципальное образование как собственники имущества автономного учреждения ответственности по его обязательствам не несут (п. 2 ст. 120 ГК, п. 5 ст. 2 Закона об АУ).

Но тогда возникает вопрос о возможности банкротства автономного учреждения, что, наверное, будет следующим шагом законодателя. Но банкротство связано с ликвидацией учреждения как юридического лица, массовыми увольнениями работников, занятых в сферах образования, науки, культуры, здравоохранения. Остается только надеяться на то, что законодательство о банкротстве не будет изменено и учреждения все же не будут и впредь подлежать банкротству. В противном случае вряд ли найдутся желающие быть преобразованными в автономные учреждения.

Возможность предоставления учреждениями социального обслуживания платных услуг определена нормами статьи 15 и статьи 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», в силу которых социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. Учреждения социального обслуживания имеют право осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Оказание платных услуг возможно лишь сверх утвержденного государственного задания.

При формировании перечня дополнительных платных услуг и размера платы на дополнительные платные услуги в сфере социального обслуживания необходимо руководствоваться следующими положениями.

Дополнительная платная социальная услуга - социальная услуга, оказываемая сверх установленных перечнем гарантированных государством социальных услуг и предоставляемая гражданам - потребителям социальной службы на условиях полной оплаты в соответствии с установленным тарифом.

Рекомендуется устанавливать приказом органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, порядок определения платы за указанные услуги, который может содержать положение о том, что требования к оказанию платных услуг определяются по соглашению сторон на основании заключаемого договора на их оказание.

Учреждение самостоятельно определяет возможность и объем оказания дополнительных платных услуг (работ) по основным видам деятельности, исходя из наличия материальных и трудовых ресурсов, спроса на соответствующие услуги (работы) и иных факторов, формирует перечень оказываемых им дополнительных платных услуг (работ) по основным видам деятельности. Порядок определения платы за дополнительные платные услуги устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Не допускается оказание дополнительных платных услуг, не отнесенных к основным видам деятельности учреждения, определенным учредительными документами и не служащих достижению целей, ради которых оно создано (услуги по ксерокопированию, оказание транспортных услуг, за исключением услуг «Социального такси», сдача имущества в аренду и другие).

В случаях, если федеральным законом предусматривается оказание учреждением платной услуги в пределах государственного задания, в том числе для льготных категорий потребителей, такая платная услуга включается в перечень государственных услуг, по которым формируется государственное задание.

Учреждение, оказывающее платные услуги, обязано своевременно и в доступном месте предоставлять гражданам и юридическим лицам необходимую и достоверную информацию о перечне платных услуг и их стоимости.

Для учреждений, оказывающих услуги одного вида, может быть установлен повышающий или понижающий коэффициент, учитывающий объективные различия (место нахождения, укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация; наличие и состояние специального и табельного технического оснащения учреждений (оборудование, приборы, аппаратура и т.д.)), в размерах нормативов затрат на оказание одной и той же платной услуги. При использовании корректирующих коэффициентов цена единицы платной услуги для конкретного учреждения определяется путем умножения среднего значения на корректирующий коэффициент. При этом цена, умноженная на соответствующий корректирующий коэффициент, не должна превышать предельную цену, установленную для данной платной услуги.

При определении платы должен быть использован метод экономически обоснованных расходов. Размер платы за услуги должен обеспечивать возмещение обоснованных и документально подтвержденных расходов на дополнительные социальные услуги за истекший период текущего. Размер платы за дополнительные платные услуги (работы) определяется на основании:

Установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации цен (тарифов) на соответствующие платные услуги (работы) по основным видам деятельности учреждения;

Размера расчетных и расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, а также на содержание имущества учреждения с учетом:

анализа фактических затрат учреждения на оказание платных услуг (работ) по основным видам деятельности в предшествующие периоды;

прогнозной информации о динамике изменения уровня цен (тарифов), входящих в состав затрат учреждения на оказание платных услуг (производство работ) по основным видам деятельности, включая регулируемые государством цены (тарифы) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий;

анализа существующих и прогнозируемых объема рыночных предложений на аналогичные услуги (работы) и уровня цен (тарифов) на них;

анализа существующего и прогнозируемого объема спроса на аналогичные услуги (работы).

(Письмо Минфина России от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 «Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»)

Переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения – одно из приоритетных направлений государственной политики. Многие регионы давно ведут такую работу, однако нередко целесообразность смены типа учреждения вызывает сомнения у администрации образовательных учреждений.

В течение длительного времени организационно-правовая форма образовательных учреждений (далее – ОУ) была единой, и все они, находясь в одном статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить себя успешным ОУ, сковывала их инициативу. В связи с этим длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждения, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

Первоначально рассматривалась идея введения новой организационно-правовой формы – государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Затем от данной идеи отказались и началась разработка закона об автономных учреждениях. Сразу отметим, что нельзя путать автономные учреждения и автономные некоммерческие организации. Автономное учреждение – это тип учреждения, автономная же некоммерческая организация – особая организационно-правовая форма (существуют учреждения, фонды, автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, общественные организации и др.).

С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее – Закон № 174-ФЗ) в нашем законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) ОУ. Теперь государственное (муниципальное) ОУ может быть бюджетным или автономным. Тем самым у учреждения появилась возможность выбора, которого ранее не было.

Автономное учреждение – новый тип учреждения, предоставляющий необходимую свободу и инициативу для эффективного развития ОУ. Переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в образовании и, следовательно, повышению качества предоставляемых образовательных услуг. В условиях новой системы финансирования образования каждое ОУ будет заинтересовано в том, чтобы работать эффективно, предоставлять качественное образование, но у автономного учреждения будет несколько больше возможностей для этого. Остановимся подробнее на интересующих руководителей ОУ вопросах.

Отличия бюджетного учреждения от автономного

В первую очередь, необходимо отметить различия в статусе бюджетных и автономных учреждений. Подробное рассмотрение данного вопроса в рамках одной статьи невозможно, поскольку эта тема требует особого, детального изучения. Однако есть некоторые ключевые моменты, которые необходимо учитывать для понимания разницы между двумя типами учреждений. Кратко рассмотрим основные отличия бюджетных и автономных учреждений.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. В сфере образования можно говорить о типе учреждения (автономное, бюджетное) и типе ОУ (дошкольное, общеобразовательное, профессиональное и т. д.).

Бюджетное учреждение – это тип учреждения, в целом воспроизводящий традиционное для нашей страны понимание данной организационно-правовой формы. Понятие бюджетного учреждения содержится в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ): "бюджетное учреждение – организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов."При этом БК РФ приравнивает к бюджетным учреждениям и иные организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений. Деятельность государственных и муниципальных бюджетных учреждений определяется БК РФ, кроме того, должен быть принят федеральный закон, который урегулирует порядок распоряжения бюджетными учреждениями средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, однако на данный момент он не принят.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Автономное учреждение появилось не так давно. Основные отличия бюджетного и автономного учреждения касаются финансирования их деятельности, прав на принадлежащее им (на праве оперативного управления) имущество и ответственности по своим обязательствам.

Имущество и бюджетного, и автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Общие ограничения по распоряжению имуществом установлены для обоих типов учреждений ст. 296 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) в редакции Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ, которая устанавливает, что эти учреждения владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества. И у бюджетного, и у автономного ОУ основной деятельностью является реализация соответствующих образовательных программ.

При этом бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.

В связи с новой редакцией текста ГК РФ перед бюджетными учреждениями возникла следующая проблема. Если буквально толковать положения ч. I ст. 298 ГК РФ, то бюджетные учреждения не вправе распоряжаться имуществом, предоставленным собственником или приобретенным за счет его средств: отчуждать это имущество (продавать или обменивать), обременять (передавать в залог или в аренду) или "иным образом распоряжаться" (например, предоставлять в безвозмездное временное пользование другим лицам) даже с согласия (разрешения) собственника имущества. О необходимости расширительного толкования данного положения закона свидетельствуют: логическая невозможность (в случае буквального понимания) вообще распорядиться имуществом, переданным собственником в оперативное управление учреждению, до его изъятия, сложившаяся на данный момент правоприменительная практика, а также отдельные нормы законодательства. Тем не менее, формально (буквально) ГК РФ запрещает бюджетным учреждениям распоряжение имуществом.

В любом случае спорно лишь правомочие учреждения распоряжаться имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением собственником либо приобретенным на выделенные им денежные средства, с согласия учредителя. Без согласия собственника распоряжение таким имуществом в принципе невозможно.

Если имущество было приобретено за счет средств, полученных от разрешенной приносящей доход деятельности, оно поступает в самостоятельное распоряжение учреждения. Бюджетное учреждение отдельно учитывает денежные средства, полученные от разрешенной приносящей доход деятельности, и приобретенное на них имущество.

При рассмотрении вопроса о распоряжении имуществом автономного учреждения решение принципиально иное. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться:

недвижимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Вопрос о том, какое именно имущество относится к особо ценному, требует более подробного рассмотрения, которое невозможно в рамках данной статьи.

С согласия учредителя автономное учреждение однозначно вправе распорядиться соответствующим имуществом.

Остальным имуществом оно вправе распоряжаться самостоятельно (за следующим исключением, введенным для предотвращения скрытой приватизации имущества: для внесения имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иной передачи имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника всегда требуется согласие учредителя).

Автономное учреждение должно обособленно учитывать недвижимое имущество, закрепленное за ним или приобретенное за счет средств, выделенных ему на это учредителем, а также имеющееся особо ценное движимое имущество.

И у бюджетного, и у автономного учреждения может быть также имущество, переданное ему по договорам дарения (пожертвования) и по завещанию, получение которого, очевидно, в принципе не требует какой-либо разрешенной деятельности. Причем в учреждениях социальной сферы это имущество может быть весьма значительным. По смыслу законодательства использование такого имущества должно соответствовать воле жертвователя (завещателя) и указанному им в договоре пожертвования назначению имущества, что, теоретически, для бюджетного учреждения может не совпадать со статьями бюджетной классификации и разрешенными учреждению направлениями расходов. Автономные учреждения не имеют такой проблемы.

Бюджетное учреждение финансируется по бюджетной смете на основании государственного (муниципального) задания. Учредитель финансируетучреждение в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. Учреждение получает выделяемые ему по смете денежные средства в соответствии с процедурой, установленной бюджетным законодательством, т. е. путем регулярных ассигнований, поступающих на лицевой счет учреждения в казначействе. Статья 69.2 БК РФ устанавливает требования к формированию государственных (муниципальных) заданий.

В случае с автономным учреждением учредитель также устанавливает задания для автономного учрежденияв соответствии с предусмотренной его уставомосновной деятельностью, но финансирует их посредством субсидий и субвенций. При этом учитываются: расходы на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества; расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки; а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему на это учредителем, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Автономное учреждение в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком (по обязательному социальному страхованию) реализует деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.

Автономное учреждение остается некоммерческой организацией в ее классическом понимании, и потому его возможности по ведению предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ограничены так же, как и возможности бюджетного учреждения. Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. На практике основным критерием, используемым для определения разрешенной дополнительной деятельности, является указание такой деятельности в уставе учреждения.

В распоряжении доходами от такой деятельности автономное учреждение существенным образом отличается от бюджетного. И бюджетное, и автономное учреждение могут получать доходы от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Доходы учреждения любого типа поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Данные доходы при этом формально являются собственностью соответствующего публичного образования, т. к. учреждение может иметь имущество лишь в оперативном управлении (на праве самостоятельного распоряжения), но не в собственности.

Однако для бюджетного учреждения подобное самостоятельное распоряжение в настоящий момент является скорее формальной, не реализуемой декларацией. Такие средства поступают на бюджетные счета и должны расходоваться с соблюдением установленного порядка на основании утвержденной сметы. Но право оперативного управления в этом случае шире – учреждение может самостоятельно распоряжаться этими средствами, а также приобретенным на них имуществом. Это вызывает вопрос о праве учредителя (распорядителя бюджетных средств) отказать учреждению во внесении заработанных им средств в смету (например, право отказать включить их в расходы на оплату труда под предлогом того, что данные средства разумнее потратить на капитальный ремонт или на дорожное строительство, либо вообще без всякого предлога).

Вопрос в настоящее время для бюджетных учреждений не решен, поскольку БК РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее – Закон № 63-ФЗ)) не предусматривает за бюджетным учреждением самостоятельного права распоряжения полученными доходами.

Вместо понятия "сметы доходов и расходов" было введено понятие "бюджетная смета", что уже самим наименованием определяет роль финансовых органов в определении статей такой сметы. Норма о том, что бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, была исключена. Статья 41 БК РФ в новой редакции предусматривает, что доходы от использования имущества, оказания платных услуг, безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

В редакции Закона № 63-ФЗ эта статья будет применяться со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До принятия упомянутого закона бюджетное учреждение вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им указанные средства на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств, устанавливающие их нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения (ст. 5 Закона № 63-ФЗ).

Фактически, необходимым правовым основанием для осуществления приносящей доход деятельности для бюджетного учреждения становятся генеральные разрешения (разрешения), которые ранее относились лишь к учету на лицевых счетах доходов бюджетного учреждения. Генеральные разрешения (разрешения) выдаются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств подведомственным им учреждениям и представляют собой документ, в котором указываются нормативные правовые акты РФ, а также положения уставов учреждений, определяющие источники образования и направления использования средств от приносящей доход деятельности, получаемых учреждениями. Без указания в таком разрешении источника доходов (при условии, что все доходы учреждения подлежат обязательному бухгалтерскому учету) приносящая доход деятельность бюджетного учреждения практически невозможна, поскольку казначейство осуществляет зачисление доходов на отдельный лицевой счет учреждения строго в соответствии с разрешением.

Нормы бюджетного законодательства приводят к тому, что для бюджетных учреждений существенно затрудняется по сравнению с иными юридическими лицами ведение предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (несмотря на то, что право на ее ведение предоставлено ему гражданским законодательством). Рассматриваются проекты нормативных актов, еще сильнее ограничивающих правомочия бюджетных учреждений по указанным вопросам. Таким образом, можно констатировать постепенное сужение возможностей бюджетных учреждений по ведению самостоятельной активной деятельности, приносящей доход.

Для автономного учреждения важно то, что ст. 41 БК РФ исключает доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления, из перечня видов неналоговых доходов бюджета.